为巩固根据地，建立广泛的抗日民族统一战线，华中各根据地陆续召开参议会，组建“三三制”民主政权。在民主政府的主持下，一系列的民生工程也 随之展开。盐阜区沿海一带，经常发生大潮和海啸，造成海堤溃决，严重的威胁沿海人民的生命财产安全。1941年2月，阜宁县第一届参议会通过修筑海堤的议案。